Mit der neuen EU-Verordnung, die Ende Juni 2023 in Kraft getreten ist, soll das Risiko minimiert werden, dass Produkte auf den EU-Markt gelangen, die am Anfang der Lieferkette mit Entwaldung, Waldschädigung sowie der illegalen Vertreibung der lokalen Bevölkerung in Verbindung stehen. Damit fördert es die Nachfrage und den Handel von legalen und entwaldungsfreien Rohstoffen und Produkten.
EUDR legt einen Sprint in der Geschichte der Umsetzung einer EU-Verordnung hin
Nach jahrelanger Arbeit von Politiker*innen, politischen Gruppen, und nicht zuletzt durch eine der erfolgreichsten europaweiten Petitionen, die es je gab, wurde im November 2021 von der EU-Kommission ein Gesetzesentwurf zu entwaldungsfreien Lieferketten vorgelegt.
Am 5. Dezember 2022 einigten sich EU-Kommission, Minister*innenrat und das europäische Parlament auf einen finalen Gesetzesentwurf. Über diesen Text haben Rat als auch das Parlament offiziell positiv abgestimmt, so dass das Gesetz Ende Juni 2023 in Kraft getreten ist. Große Unternehmen müssen daher die Anforderungen spätestens ab Dezember 2024 umsetzen, kleine Unternehmen haben noch weitere sechs Monate Zeit. Bereits nach einem Jahr soll eine Revision über wichtige Punkte stattfinden. Eine große Chance, um ein wichtiges neues Gesetz noch besser zu machen.
Die strengere EUDR ersetzt die EU-Holzhandelsverordnung EUTR
Die EUDR wird die EU-Holzhandelsverordnung (EUTR) ersetzen, die 2010 in Kraft getreten ist. Mit der EUTR wurden erstmals der Import von illegal erzeugtem Holz oder Holzprodukten in die EU sowie deren Erzeugung in den EU-Staaten verboten. Mittels einer Sorgfaltspflicht waren Importeure dazu verpflichtet, Nachweise für das legal geschlagene Holz zu erbringen. Die EUTR war ein erster wichtiger Schritt, um das Risiko der Einfuhr von illegalen Holzerzeugnissen zu mindern.
Um was geht es bei der EUDR?
Die Verordnung zu entwaldungsfreien Lieferketten wird in Kurzform EUDR (EU-Deforestation Regulation) genannt. Am 29.06.2023 ist die EU-Verordnung 2023/1115 in Kraft getreten, die den Handel von Rohstoffen und Produkten, die Entwaldung und Waldschädigung verursachen, verbietet. Konkret geht es bei der EUDR um Produkte aus den Rohstoffen Rind, Soja, Palmöl, Holz, Kaffee, Kakao und Naturkautschuk. Die Verordnung betrifft sowohl den Import als auch den Export dieser Erzeugnisse und deren Produkte auf den EU-Markt.
Elementar bei der EUDR ist, dass nicht nur illegale Entwaldung ausgeschlossen ist, sondern Entwaldung generell, d.h. auch solche, die im Produktionsland legal wäre. Entwaldungsfrei sind Erzeugnisse, die auf Flächen produziert werden, die nicht nach dem 31.12.2020 entwaldet wurden bzw. für die keine Waldschädigung nach dem 31.12.2020 stattgefunden hat. Für Wald gilt hierbei die FAO-Definition. Die Ware muss zudem in Einklang mit den einschlägigen Rechtsvorschriften des Produktionslandes hergestellt worden sein – darunter Umwelt-, Menschen- und Arbeitsrechte. Mögliche Landrechte indigener Völker und lokaler Gemeinschaften auf den Produktionsflächen müssen ermittelt und ihre Zustimmung gegebenenfalls mittels freier, vorheriger und informierter Zustimmung (FPIC) geklärt werden.
Um diese Risikorohstoffe geht es
Welche Pflichten haben die von der EUDR betroffenen Unternehmen?
Wenn in der EUDR von „Marktteilnehmern“ die Rede ist, sind damit die Unternehmen gemeint, die die Erzeugnisse oder die daraus hergestellten Produkte der EUDR in den EU-Markt zuerst in Verkehr bringen. Sofern sie keine Kleinstunternehmen oder natürliche Personen sind, stehen diese Unternehmen in der Pflicht, die volle Sorgfaltspflicht zu erfüllen. Der Umfang der Sorgfaltspflicht durch die Risikoanalyse und ggf. Minderungsmaßnahmen sind aber immer abhängig vom Warenherkunftsland. Auch Händler, die keine KMUs sind, müssen der vollen Sorgfaltspflicht nachgehen. Darüber hinaus müssen Händler und Marktteilnehmer die Sorgfaltspflicht von Kleinstunternehmen oder natürlichen Personen übernehmen, wenn diese sie an sie weitergeben.
Wenn es sich bei den Händlern um KMUs handelt, ist eine eigene Sorgfaltsprüfung nicht notwendig. Sie müssen jedoch für die Ware, mit der sie auf dem EU-Markt handeln, im Besitz der Informationen sein, dass die Ware entwaldungsfrei und entsprechend den Rechtsvorschriften des Produktionslandes hergestellt worden ist. Dafür müssen sie Informationen über An- bzw. Verkäufer sammeln, und bei Ankauf auch die Referenznummer der Sorgfaltserklärung angeben können. Alle Akteure müssen die gesammelten Informationen fünf Jahre lang archivieren.
Wichtig: Ob selbst durchgeführt oder weitergereicht bekommen, die Verantwortung für die Sorgfaltserklärung trägt jedes Unternehmen selbst.
Nach welchen Kriterien ist die Sorgfaltspflicht vom Warenherkunftsland abhängig?
Mit der EUDR wird ein sogenanntes Länder-Benchmarking eingeführt, das die EU-Kommission spätestens am 30.12.2024 veröffentlichen will. Zunächst sind alle Länder grundlegend einem normales Risiko zugeordnet. Gestützt auf Bewertungskriterien, die quantitative, objektive und international anerkannte Daten berücksichtigen, soll zukünftig zwischen Ländern (oder gegebenenfalls Teilen von Ländern) mit einem niedrigen und einem hohen Risiko differenziert werden. Drei Kriterien sind dabei besonders wichtig: Der Entwaldungsumfang im Land, die Umwandlungsrate zu landwirtschaftlichen Nutzflächen sowie die Produktionstrends der letzten Jahre.
Angelehnt an die Einordnung in eine der drei Risikostufen niedrig, normal und hoch soll der Umfang der Kontrollen seitens der Behörden entsprechend unterschiedlich hoch ausfallen.. Für Unternehmen ändert sich nur etwas an den Anforderungen, wenn es Ware aus einem Niedrigrisikoland bezieht: Dann muss es eine weniger umfangreiche Risikoanalyse durchführen – doch die genaue Kenntnis der Warenherkunft und der damit verbundene Ausschluss von Entwaldung und illegalen Praktiken bleibt.
Wie wird der Nachweis für die Sorgfaltspflicht erbracht?
In einem dreistufigen Sorgfaltspflichtverfahren müssen die Marktteilnehmer und Händler, die keine KMU sind, gemäß EUDR der Sorgfaltspflicht nachgehen. Erst wenn ein Unternehmen die erforderlichen Schritte des Sorgfaltspflichtverfahrens abgeschlossen hat und zu dem Schluss gekommen ist, dass kein oder lediglich ein vernachlässigbares Entwaldungsrisiko besteht, wird dem Unternehmen gestattet, das betreffende Produkt auf dem Unionsmarkt in Verkehr zu bringen oder es auszuführen.
Der erste Schritt des Sorgfaltspflichtverfahrens ist die Informationssammlung, die für alle Marktteilnehmer und alle Händler, die keine KMU sind, verpflichtend ist. Neben den Warenbeschreibungen muss beispielsweise explizit die Herkunft der Ware durch Geokoordinaten angegeben werden. Ferner müssen u.a. hinreichend Informationen vorliegen, dass die Ware entwaldungsfrei und mit den einschlägigen Rechtsvorschriften des Herkunftslandes hergestellt worden ist.
Im zweiten Schritt des Sorgfaltspflichtverfahrens fällt für alle Marktteilnehmer und nicht-KMU-Händler, die Ware aus Ländern mit einem normalen oder hohen Risiko beziehen, eine umfangreiche Risikoprüfung an. Sie müssen die Ware auf verschiedene Kriterien prüfen u.a. bei Bedenken hinsichtlich der Nichtkonformität der Ware mit der EU-Verordnung an. Die Risikoprüfung muss jährlich wiederholt werden. Sie ist in diesem Ausmaß nicht fällig, wenn die bezogene Ware aus einem Niedrigrisikoland stammt. Allerdings müssen auch zwei Kriterien bei Niedrigrisikoländern überprüft werden: die Komplexität der Lieferkette sowie das Umgehungs- und Vermischungsrisiko. Gibt es generell berechtigte Hinweise, dass die Ware nicht EUDR-konform sein könnte, ist eine vollständige Risikoanalyse auch bei Ware aus Niedrigrisikoländern fällig. Jeglicher Information darüber, dass die Ware gegebenenfalls nicht mit den in der Verordnung vorgeschriebenen Anforderungen übereinstimmt, ist nachzugehen. Die Risikoprüfung muss ergeben, dass kein oder lediglich ein vernachlässigbares Entwaldungsrisiko besteht.
Wenn die Risikoprüfung ergeben hat, dass Entwaldungsrisiken vorliegen, müssen in einem dritten Schritt Risikominderungsmaßnahmen durchgeführt werden. Das kann bedeuten, dass weitere Informationen oder Unterlagen angefordert, Daten unabhängig erhoben, vor Ort überprüft oder Produzent*innen bei der EUDR-Umsetzung unterstützt werden müssen. Dafür ist ein umfassendes Risikomanagementsystem notwendig, das über angemessene Strategien und Kontrollverfahren zur Risikominderung verfügt. Jährliche unabhängige Audits sowie ein*e Compliance-Beauftragte*r müssen zudem von Marktteilnehmern und große Händlern nachgewiesen werden können.
Sind Risikominderungsmaßnahmen durchgeführt und auf ein vernachlässigbares Maß reduziert worden, kann die Sorgfaltserklärung eingereicht und die Ware auf dem Unionsmarkt in Verkehr gebracht werden. Die Risikominderungsmaßnahmen müssen dokumentiert, jährlich überprüft und gegebenenfalls angepasst werden.
Auf einem noch von der EU-Kommission einzurichtendem Portal werden die Sorgfaltserklärungen digital hochgeladen werden können. Wie genau eine Sorgfaltserklärung auszusehen hat bzw. welche Inhalte erwartet werden, ist in der Verordnung in Annex II ersichtlich.
Die Information wird daraufhin den zuständigen Behörden und dem Zoll zugänglich sein, was die Übermittlung zwischen Behörden und Mitgliedsstaaten erleichtern soll. Die nicht kommerziell sensiblen Daten werden anonymisiert auch der breiten Öffentlichkeit zugänglich sein.
Die Kontrollen der Sorgfaltspflichterklärung und beigefügter Dokumente erfolgen vor Zollfreigabe von den zuständigen Behörden in dem jeweiligen Mitgliedsstaat. Die Wahrscheinlichkeit, kontrolliert zu werden, ist dabei abhängig davon, wie hoch das Risiko ist, dass die Ware nicht verordnungskonform ist. In dem Rahmen kommt wieder die Einstufung durch das Länder-Benchmarking ins Spiel. Bei Ware aus Hochrisikoländern beläuft sich die Kontrolle auf 9 Prozent der Wirtschaftsbeteiligten als auch 9 Prozent der relevanten Erzeugnisse (der Prozentsatz wird entsprechend der Vorjahresmengen berechnet) kontrolliert. Bei Ware aus Standard- und Niedrigrisikoländern reduziert sich die Kontrolle auf 3 Prozent bzw. 1 Prozent der Wirtschaftsbeteiligten. Die Kontrollhäufigkeit kann aber auch durch weitere Faktoren variieren.
Sollte bei den Kontrollen ein Verstoß gegen die Verordnung aufgedeckt werden, können Geldbußen auf das Unternehmen zukommen. Diese stehen in einem angemessenen Verhältnis zu den Umweltschäden und dem Wert der betreffenden Waren. Die Höhe dieser Geldbußen wird so berechnet, dass den Verantwortlichen der aus ihren Verstößen gezogene wirtschaftliche Nutzen tatsächlich entzogen wird. Bei wiederholten Verstößen wird das Niveau dieser Strafzahlungen schrittweise angehoben. Der Höchstbetrag liegt bei mindestens 4 Prozent der Einnahmen des Betreibers oder der EU-weite Gesamtjahresumsatz des Marktteilnehmers bzw. Händlers.
Gemäß der Verordnung können dem Unternehmen weitere Konsequenzen drohen, die sich bis zu einem vorübergehenden Handelsverbot mit der betreffenden Ware erstrecken können. Zudem muss die betreffende Ware gespendet oder entsorgt werden und die Einnahmen aus dem Handel mit jener werden beschlagnahmt. Auch eine Freiheitsstrafe könnte folgen. Die genauen Sanktionen werden von den jeweiligen EU-Mitgliedsstaaten bis zum 20.12.2024 in einem sogenannten „Umsetzungsgesetz“ festgelegt. Sie sind auch davon abhängig, wie die aktuellen Verhandlungen zur Aktualisierung der EU-Umweltstrafrechtrichtlinie verlaufen.
Die EU-Kommission veröffentlicht auf ihrer Webseite eine Liste der sanktionierten Unternehmen, inklusive der betreffenden Verstöße und beschlossenen Saktionen. Diese soll den zuständigen Behörden bei der Risikobewertung und den Verbraucher*innen bei ihren Konsumentscheidungen helfen.
Die EUDR soll von der EU-Kommission fortlaufend auf ihre Wirksamkeit überprüft und gegebenenfalls angepasst werden:
Ein Jahr nach Inkrafttreten der Verordnung muss die EU-Kommission über eine Folgenabschätzung darlegen, ob die Verordnung auch für Ökosysteme gelten muss, die unter die FAO-Definition „other wooded land“ fallen – womit weitere biodiverse und gefährdete Landschaften vor Entwaldung für den EU-Konsum geschützt wären.
Zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes prüft die Kommission mit einer Folgenabschätzung, ob weitere Ökosysteme wie Savannen, Feuchtgebiete und Moore mit Hilfe der Verordnung geschützt werden sollen. Auch soll die Aufnahme zusätzlicher Risikorohstoffe und -produkte wie Mais oder Biokraftstoffe untersucht werden. Darüber hinaus wird die Kommission bis dahin prüfen, ob über die EUDR auch Finanzinstitutionen in die Pflicht genommen werden sollen. Dadurch will sie unterbinden, dass der Finanzsektor mit Krediten und Investitionen in waldschädigende Unternehmen Abholzung weiter fördert.
Fünf Jahre nach Inkrafttreten soll eine erste allgemeine Überprüfung stattfinden. Diese wird sich daraufhin alle fünf Jahre wiederholen. In der ersten Überprüfung soll ein Bericht zu den Auswirkungen der Verordnung auf die Produzentenländer und insbesondere die Kleinproduzent*innen sowie auf indigene Völker und lokale Gemeinschaften dem EU-Parlament und -Rat vorgelegt werden. Auch soll überprüft werden, ob zusätzliche handelserleichternde Instrumente für Produzentenländer nötig sind. Ein zusätzlicher, wichtiger Aspekt findet bei der ersten allgemeinen Überprüfung ebenfalls Platz: Die mögliche Verschiebung von Handelsströmen, die eventuelle Umgehungsversuche bedeuten könnte.
Die EUDR ist am 29.06.2023 in Kraft getreten. Für Unternehmen, die laut EU-Richtlinie 2013/34/EU (Artikel 3) keine kleinen oder Kleinstunternehmen sind, gilt sie ab dem 29.12.2024, für kleine und Kleinstunternehmen ab dem 29.06.2025.
Mit Inkrafttreten der EUDR ist die Holzhandelsverordnung EU 995/2010 (EUTR) aufgehoben. Sie gilt jedoch noch drei Jahre für Holzprodukte, für die Bäume vor Inkrafttreten der EUDR gefällt wurden und die zwischen EUDR-Geltungsbeginn und EUTR-Übergangszeitende auf den EU-Markt gelangen.
EUDR-Überprüfungsprozesse
Die EUDR soll von der EU-Kommission fortlaufend auf ihre Wirksamkeit überprüft und gegebenenfalls angepasst werden
Ein Jahr nach Inkrafttreten der Verordnung muss die EU-Kommission über eine Folgenabschätzung darlegen, ob die Verordnung auch für Ökosysteme gelten muss, die unter die FAO-Definition „other wooded land“ fallen – womit weitere biodiverse und gefährdete Landschaften vor Entwaldung für den EU-Konsum geschützt wären.
Zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes prüft die Kommission mit einer Folgenabschätzung, ob weitere Ökosysteme wie Savannen, Feuchtgebiete und Moore mit Hilfe der Verordnung geschützt werden sollen. Auch soll die Aufnahme zusätzlicher Risikorohstoffe und -produkte wie Mais oder Biokraftstoffe untersucht werden. Darüber hinaus wird die Kommission bis dahin prüfen, ob über die EUDR auch Finanzinstitutionen in die Pflicht genommen werden sollen. Dadurch will sie unterbinden, dass der Finanzsektor mit Krediten und Investitionen in waldschädigende Unternehmen Abholzung weiter fördert.
Fünf Jahre nach Inkrafttreten soll eine erste allgemeine Überprüfung stattfinden. Diese wird sich daraufhin alle fünf Jahre wiederholen. In der ersten Überprüfung soll ein Bericht zu den Auswirkungen der Verordnung auf die Produzentenländer und insbesondere die Kleinproduzent*innen sowie auf indigene Völker und lokale Gemeinschaften dem EU-Parlament und -Rat vorgelegt werden. Auch soll überprüft werden, ob zusätzliche handelserleichternde Instrumente für Produzentenländer nötig sind. Ein zusätzlicher, wichtiger Aspekt findet bei der ersten allgemeinen Überprüfung ebenfalls Platz: Die mögliche Verschiebung von Handelsströmen, die eventuelle Umgehungsversuche bedeuten könnte.
Die Anforderungen der EUDR im Überblick
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Nathalie Schynawa
Team Internationale Projekte
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